Urteile
BauNVO § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr., 2, Satz 2
1. Werden für ein Baugebiet nach § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauNVO Emissionskontingente festgesetzt, wird das Gebiet nur dann im Sinne der Vorschrift gegliedert, wenn es in einzelne Teilgebiete mit verschieden hohen Emissionskontingenten zerlegt wird.
2. Die Wirksamkeit einer gebietsübergreifenden Gliederung von Gewerbegebieten nach § 1 Abs. 4 Satz 2 BauNVO ist davon abhängig, dass ihr ein darauf gerichteter planerischer Wille der Gemeinde zugrunde liegt, der in geeigneter Weise im Bebauungsplan selbst oder seiner Begründung dokumentiert worden ist.
BVerwG, Urteil vom 07.12.2017 - 4 CN 7.16 -
Der Bebauungsplan, der als Art der baulichen Nutzung ein eingeschränktes Gewerbegebiet festsetzt, soll die Errichtung eines siebengeschossigen und geschossweise gestaffelten Gebäudes mit der Funktion eines Gewerbecenters für Einzelhandelsbetriebe, Betriebe des Dienstleistungsgewerbes, Büros und Gaststätten ermöglichen. Nach der Nr. 5.1.1 der textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans sind Betriebe und Anlagen unzulässig, deren je Quadratmeter Grundstücksfläche abgestrahlte Schallleistung die mit 58 dB(A) tags und 43 dB(A) nachts angegebenen Emissionskontingente LEK nach DIN 45691 überschreitet. Die emittierende Fläche ist mit 4 604 m² angegeben. Für acht Immissionsorte gelten Zusatzkontingente LEK,Zus, um welche die Emissionskontingente LEK erhöht werden können.
4 Der Verwaltungsgerichtshof hat den Bebauungsplan antragsgemäß für unwirksam erklärtweil Vorkehrungen zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen nur bauliche oder technische Maßnahmen sein könnten. Die Unwirksamkeit der Festsetzung von Emissionskontingenten führe zur Unwirksamkeit des gesamten Bebauungsplans; denn die Festsetzung betreffe erkennbar eine zentrale Frage der Gesamtplanung.
Die Revision wird zurückgewiesen:
Nach § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauNVO können für die in den §§ 4 bis 9 BauNVO bezeichneten Baugebiete im Bebauungsplan für das jeweilige Baugebiet Festsetzungen getroffen werden, die das Baugebiet nach der Art der Betriebe und deren besonderen Bedürfnissen und Eigenschaften gliedern.
Der Verwaltungsgerichtshof sieht in den Emissionskontingenten, die der Bebauungsplan in Nr. 5.1.1 der textlichen Festsetzungen vergibt, aber verkappte Zaunwerte (präzise: Zaunwerte als Summenpegel). Solche Zaunwerte sind nach der Rechtsprechung des Senats, der sich der Verwaltungsgerichtshof angeschlossen hat, unzulässig (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1999 - 4 CN 7.98 - BVerwGE 110, 193 <200> sowie Beschluss vom 2. Oktober 2013 - 4 BN 10.13 - BauR 2014, 59 S. 60). Mit einem Summenpegel wird nämlich keine Nutzungsart, insbesondere nicht das Emissionsverhalten als Eigenschaft bestimmter Anlagen und Betriebe im Sinne von § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauNVO festgesetzt, sondern nur ein Immissionsgeschehen gekennzeichnet, das von einer Vielzahl unterschiedlicher Betriebe und Anlagen gemeinsam bestimmt wird und für das Emissionsverhalten der jeweiligen Anlage für sich genommen letztlich unbeachtlich ist. Ein Zaunwert als Summenpegel ist ungeeignet, umgesetzt zu werden, weil er im Gegensatz zu einem immissionswirksamen flächenbezogenen Schalleistungspegel nicht bestimmt, welche Emissionen von einer einzelnen Anlage oder einem einzelnen Betrieb ausgehen dürfen.
Ob der Verwaltungsgerichtshof Recht damit hat, dass mit den Emissionskontingenten Zaunwerte als Summenpegel festgesetzt worden sind, unterliegt der revisionsgerichtlichen Kontrolle. Zwar handelt es sich bei Bebauungsplänen um irrevisibles Ortsrecht. Festsetzungen, die auf der Baunutzungsverordnung und damit auf revisiblem Recht beruhen, darf das Bundesverwaltungsgericht aber selbst inhaltlich prüfen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. September 1993 - 4 C 28.91 - BVerwGE 94, 151 <154 f.>).
Der Würdigung des Verwaltungsgerichtshofs, die prinzipiell zulässigen Emissionskontingente seien in Wahrheit unzulässige Zaunwerte als Summenpegel, liegt eine verkürzte Sicht auf § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauNVO zugrunde. Die Vorinstanz hat ihren Blick unzulässig auf die einzelnen Betriebe verengt, die im Gewerbecenter Aufnahme finden sollen - geplant sind Einzelhandelsbetriebe im Erdgeschoss, Büros vom ersten bis fünften Obergeschoss und ein Restaurant im Dachgeschoss -, und deshalb übersehen, dass mit den festgesetzten Emissionskontingenten das Emissionsgeschehen des Gewerbecenters als Eigenschaft einer Anlage gelenkt wird. Der Senat hat sich bereits darauf festgelegt, dass die Baunutzungsverordnung keinen eigenen Anlagenbegriff enthält, sondern der planungsrechtliche Begriff der baulichen Anlage (§ 29 Abs. 1 BauGB) gilt (BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1996 - 4 C 17.95 - BVerwGE 102, 351 <353>). Unter den planungsrechtlichen Begriff der baulichen Anlage fallen alle Anlagen, die in einer auf Dauer gedachten Weise künstlich mit dem Erdboden verbunden werden und die in § 1 Abs. 5 und 6 BauGB genannten Belange in einer Weise berühren können, die geeignet ist, das Bedürfnis nach einer ihre Zulässigkeit regelnden verbindlichen Bauleitplanung hervorzurufen (BVerwG, Urteil vom 31. August 1973 - 4 C 33.71 - BVerwGE 44, 59 <62>). Dass hieran gemessen das Gewerbezentrum eine bauliche Anlage ist, unterliegt keinen Zweifeln. Der Umstand, dass die Anlage mehrere Betriebe aufnehmen soll, steht der Anwendung des § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauNVO nicht entgegen. Die Bestimmung erlaubt es, eine Anlage anstelle oder neben Betrieben als Bezugspunkt zu wählen (Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand August 2017, § 1 BauNVO Rn. 57).
Dass der Bebauungsplan die Emissionskontingente Anlagen und Betrieben zuteilt, nötigt nicht zu dem Verdikt seiner Unwirksamkeit. Da anzunehmen ist, dass die Antragsgegnerin keine unwirksamen Emissionskontingente festsetzen wollte, hätte der Verwaltungsgerichtshof den Bebauungsplan geltungserhaltend auslegen müssen.
Mit der Behandlung des Gewerbecenters als einer Anlage ist das Problem der Zurechenbarkeit der Emissionskontingente gelöst. Der Verwaltungsgerichtshof geht zu Recht davon aus, dass sich die Frage der Zuordnung von "Lärmrechten" nicht stellt, wenn der Bebauungsplan nur ein einziges Vorhaben zulässt. Wie die Lärmrechte unter mehreren Nutzern des Vorhabens verteilt werden, ist nicht mehr Sache der Antragsgegnerin, sondern diejenige des Vorhabenträgers.
Im Ergebnis trifft aber die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs zu, dass § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauNVO als Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Emissionskontingente ausscheidet; denn es fehlt an der von der Vorschrift vorausgesetzten internen Ob der Verwaltungsgerichtshof Recht damit hat, dass mit den Emissionskontingenten Zaunwerte als Summenpegel festgesetzt worden sind, unterliegt der revisionsgerichtlichen Kontrolle. Zwar handelt es sich bei Bebauungsplänen um irrevisibles Ortsrecht. Festsetzungen, die auf der Baunutzungsverordnung und damit auf revisiblem Recht beruhen, darf das Bundesverwaltungsgericht aber selbst inhaltlich prüfen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. September 1993 - 4 C 28.91 - BVerwGE 94, 151 <154 f.>).
Der Würdigung des Verwaltungsgerichtshofs, die prinzipiell zulässigen Emissionskontingente seien in Wahrheit unzulässige Zaunwerte als Summenpegel, liegt eine verkürzte Sicht auf § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauNVO zugrunde. Die Vorinstanz hat ihren Blick unzulässig auf die einzelnen Betriebe verengt, die im Gewerbecenter Aufnahme finden sollen - geplant sind Einzelhandelsbetriebe im Erdgeschoss, Büros vom ersten bis fünften Obergeschoss und ein Restaurant im Dachgeschoss -, und deshalb übersehen, dass mit den festgesetzten Emissionskontingenten das Emissionsgeschehen des Gewerbecenters als Eigenschaft einer Anlage gelenkt wird. Der Senat hat sich bereits darauf festgelegt, dass die Baunutzungsverordnung keinen eigenen Anlagenbegriff enthält, sondern der planungsrechtliche Begriff der baulichen Anlage (§ 29 Abs. 1 BauGB) gilt (BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1996 - 4 C 17.95 - BVerwGE 102, 351 <353>). Unter den planungsrechtlichen Begriff der baulichen Anlage fallen alle Anlagen, die in einer auf Dauer gedachten Weise künstlich mit dem Erdboden verbunden werden und die in § 1 Abs. 5 und 6 BauGB genannten Belange in einer Weise berühren können, die geeignet ist, das Bedürfnis nach einer ihre Zulässigkeit regelnden verbindlichen Bauleitplanung hervorzurufen (BVerwG, Urteil vom 31. August 1973 - 4 C 33.71 - BVerwGE 44, 59 <62>). Dass hieran gemessen das Gewerbezentrum eine bauliche Anlage ist, unterliegt keinen Zweifeln. Der Umstand, dass die Anlage mehrere Betriebe aufnehmen soll, steht der Anwendung des § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauNVO nicht entgegen. Die Bestimmung erlaubt es, eine Anlage anstelle oder neben Betrieben als Bezugspunkt zu wählen (Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand August 2017, § 1 BauNVO Rn. 57).
Dass der Bebauungsplan die Emissionskontingente Anlagen und Betrieben zuteilt, nötigt nicht zu dem Verdikt seiner Unwirksamkeit. Da anzunehmen ist, dass die Antragsgegnerin keine unwirksamen Emissionskontingente festsetzen wollte, hätte der Verwaltungsgerichtshof den Bebauungsplan geltungserhaltend auslegen müssen.
Mit der Behandlung des Gewerbecenters als einer Anlage ist das Problem der Zurechenbarkeit der Emissionskontingente gelöst. Der Verwaltungsgerichtshof geht zu Recht davon aus, dass sich die Frage der Zuordnung von „Lärmrechten“ nicht stellt, wenn der Bebauungsplan nur ein einziges Vorhaben zulässt. Wie die Lärmrechte unter mehreren Nutzern des Vorhabens verteilt werden, ist nicht mehr Sache der Antragsgegnerin, sondern diejenige des Vorhabenträgers.
Im Ergebnis trifft aber die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs zu, dass § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauNVO als Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Emissionskontingente ausscheidet; denn es fehlt an der von der Vorschrift vorausgesetzten internen „Gliederung“ des Baugebiets.
15 Dem Tatbestandsmerkmal des Gliederns wird nur Rechnung getragen, wenn das Baugebiet in einzelne Teilgebiete mit verschieden hohen Emissionskontingenten zerlegt wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. März 2015 - 4 BN 26.14 - BauR 2015, 943 <944>). Die Festsetzung eines einheitlichen Emissionskontingents für das gesamte Baugebiet ist von der Ermächtigungsgrundlage des § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauNVO nicht gedeckt (so auch OVG Koblenz, Urteil vom 2. Mai 2011 - 8 C 11261/10 - NVwZ-RR 2011, 858 <859>; Fischer/Tegeder, BauR 2007, 323 <326>). Der Bestimmung des § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauNVO wird es nicht gerecht, wenn die gedankliche Unterteilung des Plangebiets in 1 m² große Teilflächen gleicher Geräuschemission als Gliederung verstanden wird (a.A. Steger/Numberger/Hunecke, Lärmbekämpfung 2017, 27 <32>). Die Vorschrift ermöglicht eine räumliche Zuteilung von Emissionsrechten, nicht aber deren das gesamte Baugebiet erfassende Beschränkung. Die Voraussetzung für eine baugebietsübergreifende Gliederung gemäß § 1 Abs. 4 Satz 2 BauNVO, dass neben dem emissionskontingentierten Gewerbegebiet noch (mindestens) ein Gewerbegebiet als Ergänzungsgebiet vorhanden ist, in welchem keine Emissionsbeschränkungen gelten (BVerwG, Beschlüsse vom 18. Dezember 1990 - 4 N 6.88 - Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 50 S. 28 und vom 9. März 2015 - 4 BN 26.14 - BauR 2015, 943 <944>), gilt entsprechend für die interne Gliederung nach § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauNVO. Macht eine Gemeinde nur von dieser Norm Gebrauch und verzichtet auf eine baugebietsübergreifende Gliederung, muss gewährleistet bleiben, dass vom Typ her nicht erheblich belästigende Gewerbebetriebe aller Art im Gewerbegebiet ihren Standort finden können (vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand August 2017, § 1 BauNVO Rn. 63). Das bedeutet, dass es in einem nach § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauNVO intern gegliederten Baugebiet ein Teilgebiet ohne Emissionsbeschränkung oder, was auf dasselbe hinausläuft, ein Teilgebiet geben muss, das mit Emissionskontingenten belegt ist, die jeden nach § 8 BauNVO zulässigen Betrieb ermöglichen. Geschuldet ist dies dem Umstand, dass auch bei Anwendung des § 1 Abs. 4 BauNVO die allgemeine Zweckbestimmung der Baugebiete zu wahren ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. Mai 1996 - 4 NB 16.96 - Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 22 S. 7). Will eine Gemeinde eine oder mehrere Arten von Nutzungen aus dem gesamten Baugebiet ausschließen, steht ihr nur der Weg über § 1 Abs. 5 BauNVO zur Verfügung (Fickert/Fieseler, BauNVO, 12. Aufl. 2014, § 1 Rn. 83).
Schließlich lässt sich die Festsetzung der Emissionskontingente nicht auf § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB stützen. Emissionskontingente sind keine baulichen oder technischen Vorkehrungen im Sinne der Vorschrift, weil sie nicht für sich geeignet sind, schädliche Umwelteinwirkungen abzuwehren, wie dies beispielsweise bei einer Lärmschutzwand oder Schallschutzfenstern der Fall ist. Vielmehr legen sie nur das Ziel des Immissionsschutzes fest (BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 1990 - 4 N 6.88 - Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 50 S. 27).
BNatSchG § 26
Zur Frage, ob der gemäß § 26 Abs. 1 BNatSchG tatbestandlich für den wirksamen Erlass einer Landschaftsschutzgebietsverordnung erforderliche Schutzgegenstand, der sich als flächenhafter Ausschnitt der Landschaft mit einheitlichem Gesamtcharakter darstellen muss, durch mehrere, räumlich voneinander getrennte Einzelgebiete gebildet werden kann, innerhalb derer sich wiederum die in der Landschaftsschutzgebietsverordnung festgelegten Schutzzwecke nur singulär - mithin nicht kumulativ - bzw. gar nicht verwirklichen lassen.
BVerwG, Beschluss vom 10.1.2018 - 4 BN 30.17 -
Nach § 26 Abs. 1 BNatSchG sind Landschaftsschutzgebiete rechtsverbindlich festgesetzte Gebiete, in denen aus einzeln benannten Gründen ein besonderer Schutz von Natur und Landschaft erforderlich ist.
Die Vorschrift enthält weder hinsichtlich der Größe noch des Zuschnitts nähere Angaben. Der Umgriff richtet sich nach dem Zweck des Schutzes, der erreicht werden soll (vgl. Mühlbauer, in: Lorz/Konrad/Mühlbauer/Müller-Walter/Stöckel, BNatSchG, 3. Aufl. 2013, § 26 Rn. 10). Schutzgegenstand ist eine Fläche, nicht bestimmte Einzelbestandteile oder Einzelobjekte (Schink, Naturschutz- und Landschaftspflegerecht Nordrhein-Westfalen, 1989, Rn. 595). Die großräumige Perspektive mag der Grund dafür sein, dass es sich bei Landschaftsschutzgebieten regelmäßig um großflächige Gebiete handelt. Innerhalb dieser Gebiete können sich Grundstücke befinden, welche die Kriterien für die Schutzausweisung nicht erfüllen. Sie dürfen in den Schutzumgriff nur einbezogen werden, wenn sie für den Schutz der schutzfähigen Flächen in irgendeiner Weise von Bedeutung sind, und sei es als Puffer- oder Randzone (vgl. § 22 Abs. 1 Satz 3 Halbs. 2 BNatSchG sowie Schmidt-Räntsch, in: Gassner/Bendomir-Kahlo/Schmidt-Räntsch, BNatSchG, 2. Aufl. 2003, § 26 Rn. 11). Eine Unterschutzstellung von Grundstücken, die zum Schutzzweck keinen Beitrag leisten, ist nicht erforderlich. Auch kann es geboten sein, Grundstücke, die sich für eine Unterschutzstellung eignen, aus Gründen der Verhältnismäßigkeit vom Schutzumgriff auszunehmen (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 5. Februar 2009 - 7 CN 1.08 - Buchholz 406.400 § 23 BNatSchG 2002 Nr. 1 Rn. 36). Die Existenz solcher Grundstücke kann dazu führen, dass das Schutzgebiet nicht in sich geschlossen ist, sondern aus Teilgebieten besteht, die nicht einmal eine Punktverbindung aufweisen. Dies nimmt das Bundesnaturschutzgesetz hin, wenn die Teilgebiete durch die vom Verordnungsgeber gesetzmäßig verfolgten Schutzzwecke verklammert sind. Davon ist auch der Verwaltungsgerichtshof ausgegangen (UA Rn. 41).
Die Schutzzwecke sind in § 26 Abs. 1 BNatSchG alternativ formuliert. Es ist also ausreichend, wenn eine der drei Zwecksetzungen verfolgt wird. Gleichwohl ist die - hier vorgenommene - Kumulation verschiedener Schutzgründe im Sinne einer multifunktionalen Unterschutzstellung zulässig (Hendrischke, in: Schlacke, GK-BNatSchG, 2. Aufl. 2017, § 26 Rn. 9). Verschiedene Bereiche können dabei mit unterschiedlichen Schutzzwecken belegt sein (Appel, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2. Aufl. 2016, § 26 Rn. 11). Ob die Teilbereiche Bestandteile eines in sich geschlossenen Schutzgebiets oder räumlich voneinander getrennt sind, macht keinen Unterschied.
BauGB § 34
Nebenanlagen können nur Anlagen sein, die nicht Bestandteil des (Haupt-) Gebäudes sind. Zur Abgrenzung einer Nebenanlage vom Teil einer Hauptanlage können funktionelle und räumliche Gesichtspunkte herangezogen werden. Von dieser Abgrenzung zu unterscheiden ist die Frage, ob eine Nebenanlage untergeordnet ist.
VerwG, Urteil vom 14.12.2017 - 4 C 9.16 -
Auf dem im Eigentum des Klägers stehenden Vorhabengrundstück befindet sich ein dreigeschossiges Mehrfamilienhaus. Die umliegenden Grundstücke sind mit Wohnhäusern bebaut, ein Bebauungsplan fehlt. An das Mehrfamilienhaus ist zum rückwärtigen Garten hin ein eingeschossiger, etwa 15 qm großer Raum angebaut. Dieser wurde im Mai 2011 in einer Nachtragsgenehmigung zur Baugenehmigung als „Abstellraum“ genehmigt. Er verfügt über eine Glastür und ein Fenster zum Garten und kann vom Wohnzimmer aus betreten werden. Auf dem Anbau errichtete der Kläger die Dachterrasse und darüber einen Balkon in Form eines Altans, deren Genehmigung er anstrebt.
Das Vorhaben des Klägers liegt innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils. Das Oberverwaltungsgericht meint, das Vorhaben füge sich entgegen § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB nach der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, nicht in die Eigenart der näheren Umgebung ein. Die Vorinstanz hat für ihre Prüfung die nähere Umgebung nach den Maßstäben der Rechtsprechung abgegrenzt (vgl. BVerwG, Urteile vom 26. Mai 1978 - 4 C 9.77 - BVerwGE 55, 369 <380>, vom 15. Februar 1990 - 4 C 23.86 - BVerwGE 84, 322 <326 f.> und vom 8. Dezember 2016 - 4 C 7.15 - BVerwGE 157, 1 Rn. 9) und angenommen, dass in der Umgebung des Vorhabengrundstücks im rückwärtigen Bereich eine faktische Baugrenze bestehe, die von der Terrasse und dem Balkon überschritten werde. Dies nimmt die Revision hin.
Das Oberverwaltungsgericht hat darüber hinaus seine Prüfung auf den vorhandenen Anbau erstreckt, weil nicht nur die auf den umliegenden Grundstücken, sondern auch die auf dem Baugrundstück selbst vorhandene Bebauung den Maßstab für die weitere Bebauung bildet (BVerwG, Urteil vom 17. Juni 1993 - 4 C 17.91 - Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 158 S. 101 f.). Nach Auffassung der Vorinstanz kann der Anbau nicht als Vorbild hinsichtlich der überbaubaren Grundstücksfläche dienen. Er sei eine Nebenanlage, so dass sich eine rückwärtige Bebauung nach der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, nicht in die Eigenart der näheren Umgebung einfüge (unter Berufung auf BVerwG, Beschluss vom 6. November 1997 - 4 B 172.97 - Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 188 S. 58). Dies verstößt gegen Bundesrecht. Der Anbau ist keine Nebenanlage, sondern Teil der Hauptanlage.
Nebenanlagen können nur Anlagen sein, die nicht Bestandteil des (Haupt-) Gebäudes sind (BVerwG, Beschluss vom 14. Februar 1994 - 4 B 18.94 - Buchholz 406.12 § 23 BauNVO Nr. 1 S. 1). Zur Abgrenzung einer Nebenanlage vom Teil einer Hauptanlage können funktionelle und räumliche Gesichtspunkte herangezogen werden (BVerwG, Beschluss vom 13. Juni 2005 - 4 B 27.05 - Buchholz 406.12 § 14 BauNVO Nr. 17 S. 8).
Das Oberverwaltungsgericht hat nach räumlichen Gesichtspunkten eine Nebenanlage angenommen: Der Anbau wirke wie ein „Anhängsel“ zum Wohnhaus, er sei bloß eingeschossig und nicht unterkellert. Diese Überlegung verfehlt den bundesrechtlichen Maßstab. Die angeführten optischen Kriterien beantworten nicht die Frage nach dem Vorliegen einer Nebenanlage. Für die räumliche Lage von Nebenanlagen sieht das Bauplanungsrecht gewisse Erleichterungen vor (vgl. § 23 Abs. 5 BauNVO). Gleiches gilt für die Art der baulichen Nutzung nach § 14 Abs. 1 Satz 1 BauNVO. Die letztgenannte Vorschrift begünstigt indes nicht alle, sondern nur die untergeordneten Nebenanlagen (BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 1976 - 4 C 6.75 - Buchholz 406.11 § 29 BBauG Nr. 19 S. 5 f.). Zu den Wesensmerkmalen einer untergeordneten Nebenanlage gehört, dass die Anlage sowohl in ihrer Funktion als auch räumlich-gegenständlich dem primären Nutzungszweck der in dem Baugebiet gelegenen Grundstücke (oder des Baugebiets selbst) sowie der diesem Nutzungszweck entsprechenden Bebauung dienend zu- und untergeordnet ist (BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 1976 a.a.O. LS 2). Für die räumlich-gegenständliche Unterordnung sind optische Kriterien maßgeblich (Arnold, in: Bönker/Bischopink, BauNVO, 1. Aufl. 2014, § 14 Rn. 18; Stock, in: König/Roeser/Stock, BauNVO, 3. Aufl. 2014, § 14 Rn. 18), welche die Nebenanlage als „Anhängsel“ erscheinen lassen (Stange, BauNVO, 3. Aufl. 2015, § 14 Rn. 15; ebenso Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Mai 2017, § 14 BauNVO Rn. 28 <zur funktionellen Unterordnung>).
Das vom Oberverwaltungsgericht herangezogene Kriterium beantwortet aber nicht die Frage, ob eine Anlage keine Nebenanlage ist, weil sie Teil der Hauptanlage ist. Dafür ist in räumlicher Hinsicht maßgeblich, ob das Vorhaben ein eigenständiges Gebäude ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2004 - 4 C 10.03 - Buchholz 406.12 § 3 BauNVO Nr. 15 S. 6), es in das Hauptgebäude integriert (BVerwG, Beschluss vom 14. Februar 1994 - 4 B 18.94 - Buchholz 406.12 § 23 BauNVO Nr. 1 S. 1) oder mit ihm konstruktiv verbunden ist (BVerwG, Beschluss vom 13. Juni 2005 - 4 B 27.05 - Buchholz 406.12 § 14 BauNVO Nr. 17 S. 8 f.). Jedenfalls im Regelfall wird eine Nebenanlage baulich selbständig sein (Determann/Stühler, in: Fickert/Fieseler, BauNVO, 12. Aufl. 2014, § 14 Rn. 4.1; Ziegler, in: Brügelmann, BauGB, Stand April 2017, § 14 BauNVO Rn. 15; ebenso OVG Münster, Beschluss vom 16. Mai 2011 - 2 B 385/11 - juris Rn. 30), während ein an ein Wohnhaus angebauter Raum als Erweiterung der Hauptanlage keine Nebenanlage ist (Arnold, in: Bönker/Bischopink, BauNVO, 2014, § 14 Rn. 17). Zwar sind auch Nebenanlagen denkbar, die an die Hauptanlage angebaut sind (Blechschmidt, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Mai 2017, § 23 BauNVO Rn. 49). In solchen Fällen muss aber durch die Bauweise, die Gestaltung des Zugangs oder auf andere Weise die auf eine Nebenanlage beschränkte Funktion deutlich hervortreten. Nach diesem Maßstab ist der Anbau in räumlicher Hinsicht Teil der Hauptanlage. Er ist kein eigenständiges Gebäude. Vielmehr entspricht die Bauweise dem Hauptgebäude, der Anbau schließt nahtlos an das Hauptgebäude an, nutzt die bisherige Außenwand als Zimmerwand, ist vom Wohnzimmer aus zugänglich und vergrößert die Erdgeschosswohnung um einen Raum.
BauGB § 35
1. Zum Ordnungskonzept einer Konzentrationsflächenplanung für die Windenergie mit der Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB (hier: durch Regionalplan) gehört zum einen, dass sich die Windenergie in den Vorrang- und Eignungsgebieten gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen muss, zum anderen, dass die Privilegierung der Windenergie in den Ausschlussflächen zurücktritt, mit der Folge, dass dort andere Ansprüche an die Raumnutzung nicht durch die Windenergienutzung blockiert werden (stRspr).
2. Zu diesem Ordnungskonzept setzt sich eine Gemeinde mit der Festsetzung eines sonstigen Sondergebiets für die Windenergienutzung in den regionalplanerischen Ausschlussflächen in Widerspruch, ohne dass es darauf ankommt, ob dort Baufenster festgesetzt sind.
BVerwG, Beschluss vom 21.12.2018 - 4 BN 3.17 -
Nach § 1 Abs. 4 BauGB sind die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen. „Anpassen“ im Sinne der Vorschrift bedeutet nach ständiger Rechtsprechung des Senats (z.B. BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 20.91 - BVerwGE 90, 329 <LS 1 und S. 332 f.>), dass die Ziele der Raumordnung in der Bauleitplanung zwar je nach dem Grad ihrer Aussageschärfe konkretisierungsfähig sind, nicht aber im Wege der Abwägung überwunden werden können. Sie sind in der Bauleitplanung als verbindliche Vorgaben hinzunehmen. Die planerischen Entscheidungen der Gemeinde müssen mit den Zielen der Raumordnung in Übereinstimmung gebracht werden.
Hieran fehlt es, wenn eine Gemeinde - wie hier die Antragsgegnerin - durch Bebauungsplan ein sonstiges Sondergebiet (§ 11 Abs. 1 und 2 BauNVO) mit der Zweckbestimmung „Windenergienutzung“ festsetzt, das mehr als das zweifache derjenigen Flächen umfasst, die im Regionalplan zielförmig als Vorrang- und Eignungsgebiete mit der Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB festgelegt worden sind.
Der Einwand der Beschwerde, die Gemeinde habe die Zulassung von Windenergienutzung im Ausschlussbereich des Regionalplans (abgesehen vom Anlagenstandort R 3) durch die Festsetzung von Baufenstern gesperrt, führt zu keinem anderen Ergebnis. Allerdings kann die planende Gemeinde ein regionalplanerisch festgelegtes Vorrang- und Eignungsgebiet gerade auch hinsichtlich der Standorte einzelner Windenergieanlagen konkretisieren, wobei hierfür insbesondere die Festsetzung der überbaubaren Grundstücksflächen durch Baulinien und Baugrenzen im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 2, § 9a BauGB i.V.m. § 23 BauNVO in Betracht kommen wird. Gleichwohl führt das Fehlen von Baufenstern in denjenigen Teilen des festgesetzten Sondergebiets, die über das regionalplanerisch festgelegte Vorrang- und Eignungsgebiet für die Windenergienutzung hinausreichen, nicht dazu, dass der Bebauungsplan den Zielen der Raumordnung angepasst wäre, wie § 1 Abs. 4 BauGB dies fordert.
Der Bundesgesetzgeber hat der Raumordnung die Kompetenz zur zusammenfassenden, überörtlichen und fachübergreifenden Gesamtplanung verliehen und dies mit einem Koordinierungs-, Ordnungs- und Entwicklungsauftrag verbunden (§ 1 Abs. 1 Satz 1 und 2 ROG). Dieser Auftrag zielt auf den Ausgleich konkurrierender Ansprüche an die Raumnutzung (BVerwG, Urteil vom 4. April 2012 - 4 C 8.09 u.a. - BVerwGE 142, 234 Rn. 305). Macht ein regionaler Planungsträger von dem Planvorbehalt in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB Gebrauch, verlangt das Abwägungsgebot die Entwicklung eines schlüssigen Gesamtkonzepts, das sich auf den gesamten Außenbereich erstreckt. Der Planvorbehalt versetzt den Planungsträger in die Lage, die bauliche Entwicklung privilegierter Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB im Außenbereich planerisch zu steuern (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Mai 2010 - 4 C 7.09 - BVerwGE 137, 74 Rn. 46 <zur Konzentrationsflächenplanung durch Flächennutzungsplan>). Die gesetzgeberische Privilegierungsentscheidung kommt zwar weiterhin, aber nur mehr nach Maßgabe der Vorstellungen des Planungsträgers zum Tragen. Deshalb muss die Planung nicht nur darüber Auskunft geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch deutlich machen, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von privilegierten Vorhaben, hier Windenergieanlagen, freizuhalten (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287 <298> und vom 13. März 2003 - 4 C 3.02 - NVwZ 2003, 1261). Zum Ordnungskonzept der Konzentrationsflächenplanung für die Windenergie mit den Ausschlusswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB gehört deshalb zum einen, dass sich die Windenergie in den Vorrang- und Eignungsgebieten gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen muss (BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 - a.a.O. S. 294), zum anderen, dass die Privilegierung der Windenergie in den Ausschlussflächen zurücktritt (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Mai 2010 - 4 C 7.09 - a.a.O. Rn. 46), mit der Folge, dass andere Ansprüche an die Raumnutzung nicht durch die Windenergienutzung blockiert werden.
8 Zu diesem Ordnungskonzept setzt sich eine Gemeinde mit der Festsetzung eines sonstigen Sondergebiets für die Windenergienutzung in den regionalplanerischen Ausschlussflächen in Widerspruch, ohne dass es darauf ankäme, ob dort Baufenster festgesetzt sind. Bereits die Festsetzung der Windenergie als zulässige Art der baulichen Nutzung blockiert andere bauliche Nutzungen in den regionalplanerischen Ausschlussflächen. Selbst im Geltungsbereich eines Bebauungsplans, der die Qualifizierungsanforderungen des § 30 Abs. 1 BauGB nicht erfüllt, richtet sich die Zulässigkeit von Vorhaben gemäß § 30 Abs. 3 BauGB nach dessen Festsetzungen und nur im Übrigen nach § 34 oder § 35 BauGB. Soweit ein Bebauungsplan Festsetzungen enthält, verdrängt er die den gleichen Gegenstand betreffenden Anforderungen der §§ 34, 35 BauGB (BVerwG, Urteil vom 18. August 1964 - 1 C 63.62 - BVerwGE 19, 164 = juris Rn. 16 und Beschluss vom 24. März 2015 - 4 BN 30.13 - juris Rn. 28). Mit der Festsetzung eines Sondergebiets „Windenergie“ hat die Antragsgegnerin die Art der baulichen Nutzung abschließend geregelt. Zulässig sind mithin nur die in Nr. 1.1 der textlichen Festsetzungen geregelten „Anlagen zur Nutzung von Windenergie“ und dazugehörige Nebenanlagen etc. Alle anderen Nutzungen sind nach § 30 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 BauGB unzulässig.
Diese Rechtsfolge widerspricht dem regionalplanerischen Ordnungskonzept: Während die Windenergienutzung in den Ausschlussflächen nach den Zielfestlegungen des Regionalplans - wie dargelegt - zurücktreten und andere Ansprüche an die Raumnutzung nicht blockieren soll, bewirkt die Antragsgegnerin mit der Festsetzung eines Sondergebiets für die Windenergie in den Ausschlussflächen, dass dort nur Windenergienutzung zulässig ist und alle anderen Ansprüche an die Raumnutzung zurücktreten müssen. Sie überschreitet damit ihre nach § 1 Abs. 4 BauGB bestehenden Konkretisierungsbefugnisse. Das hat das Oberverwaltungsgericht richtig gesehen.
