Strategien der Kommunen für ihre Wohnungsbestände

Der Stellenwert von kommunalen Wohnungen wurde in den vergangenen Jahren intensiv diskutiert. Ausgelöst wurde die Debatte durch einen verstärkten Verkauf kommunaler Wohnungsunternehmen und -bestände im Laufe des letzten Jahrzehnts, die in erster Linie aus finanziellen Gründen vorgenommen worden waren. Von zahlreichen Kritikern wurde befürchtet, dass die Kommunen mit der Veräußerung von kommunalen Wohnungen ein wichtiges Instrument aus der Hand geben, das dringend zur Erreichung von wohnungs- und stadtentwicklungspolitischen Zielen benötigt wird. Vor diesem Hintergrund haben das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung und das Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung ein Forschungsprojekt in Auftrag gegeben, um umfassende Informationen über Umfang und Struktur der kommunalen Wohnungsbestände so­­wie über die Strategien der Kommunen in Bezug auf ihre Bestände zu erhalten. Dazu wurde eine schriftliche Befragung aller Kommunen mit mehr als 5 000 Einwohnern und aller Landkreise in Deutschland durchgeführt. Vertiefte Erkenntnisse zu den Hintergründen und Erklärungszusammenhängen für die Ausrichtung und das Handeln der Kommunen wurden in zehn Fallstudien gewonnen.

Nach Erkenntnissen aus der Kommunalbefragung sehen die Kommunen einen großen Handlungsbedarf in den Aufgabenfeldern der Wohnungsversorgung bestimmter sozialer Gruppen, in der Bereitstellung von preisgünstigem Wohnraum sowie in der Entwicklung attraktiver Stadtquartiere. Nach Einschätzung zahlreicher Kommunen werden diese Aufgaben in Zukunft noch weiter anwachsen.

Bedeutung des kommunalen Wohnraums für die soziale Wohnraumversorgung

Kommunale Wohnungsunternehmen sind für eine soziale Wohnungsversorgung derjenigen Haushalte besonders bedeutend, die sich aus eigener Kraft nur eingeschränkt auf dem freien Wohnungsmarkt versorgen können. Mit dem Wegfall der Wohnungsgemeinnützigkeit kam für die öffentlichen Wohnungsunternehmen die Aufgabe hinzu, neue Zielgruppen und Geschäftsfelder zu erschließen.

Dabei blieb die soziale Wohnraumversorgung der Kern ihrer Geschäftstätigkeit und steht auch heute noch im Vordergrund der unternehmerischen Tätigkeit.

Hohe Bedeutung der kommunalen Bestände

Die Fallstudien bestätigen den breiten Konsens über die hohe Bedeutung der kommunalen Bestände für die Erfüllung dieser Aufgaben. Hierfür spielt eine Reihe von Faktoren eine maßgebliche Rolle. Traditionsgemäß weisen kommunale Wohnungsunternehmen einen hohen Anteil von Sozialwohnungen mit Belegungsrechten in ihren Beständen auf. Ein weiterer Schwerpunkt besteht darin, gezielt Haushalte mit besonderen Zugangsproblemen zu Wohnraum und wohnungssuchende Haushalte zu versorgen. Dazu werden häufig besondere Vereinbarungen zwischen Kommune und Unternehmen getroffen. Diese Zusammenarbeit gestaltet sich für die Kommunen dabei mit kommunalen Wohnungsunternehmen häufig einfacher als mit anderen, nicht-öffentlichen Wohnungsanbietern. Denn die kommunalen Unternehmen sind überdurchschnittlich bereit, im Wege der För­derung von Investitionen in Neubau und ­Be­­stand neue Bindungen einzugehen. Die Bandbreite der Ansätze für eine soziale Woh­­nungsversorgung wird mit den Fallstudien sehr detailliert für unterschiedliche Ausgangs­lagen auf den örtlichen Wohnungsmärkten dokumentiert.

In Märkten mit zunehmender Knappheit und steigenden Mieten stehen die Kommunen vor besonderen Herausforderungen, einkommensschwächere und benachteiligte Haushalte angemessen mit Wohnraum zu versorgen. In entspannten Märkten hingegen sind die Chancen für eine bezahlbare und angemessene Versorgung breiter Schichten auch auf dem freien Markt eher gegeben. Dennoch schätzen alle Fallkommunen ihre kommunalen Wohnungsbestände als Garantie dafür, preisgünstigen Wohnraum für breite Schichten bereitzustellen und für Haushalte mit besonderen Zugangsproblemen und Vermittlungsschwierigkeiten zu versorgen. Zudem verfolgen die Fallkommunen mit einem angespannten Wohnungsmarkt – München, Mainz und Potsdam – aktiv die Strategie, über die förderrechtlichen Bindungen hinaus das Angebot bei den kommunalen Unternehmen auszuweiten.

Über die förderrechtlich bedingten Benennungs- und Besetzungsrechten hinaus haben viele Fallkommunen weitere Instrumente erfolgreich für diese Aufgabenerfüllung etabliert. Hierzu zählen unter anderem Quoten für jährliche Neuvermietungen im ungebundenen Bestand (München), die Meldung frei werdender gebundener Wohnungen ohne förderrechtliche Benennungs- und Besetzungsrechte an die Kommune (Essen) bzw. eine Aufrechterhaltung der entsprechenden Selbstverpflichtung (Kiel), kommunale Benennungsrechte für zur Neuvermietung anstehende Wohnungen (Potsdam) oder vertraglich vereinbarte Besetzungsrechte für den Gesamtbestand (Velbert). Der Anteil der kommunalen Wohnungsbestände am Ge-s­­amtwohnungsbestand in einer Kommune fällt insgesamt sehr unterschiedlich aus. Während der Marktanteil in den ostdeutschen Kommunen historisch bedingt relativ hoch ist und etwa bei einem Fünftel liegt, bewegt er sich in den übrigen Fallkommunen zum Teil deutlich unter 10 %. Auch der Anteil der gebundenen Wohnungen am Be­­stand der kommunalen Wohnungsunternehmen variiert erheblich. So befindet sich beispielsweise in Mühlheim am Main der gebundene Be­­stand vollständig beim kommunalen Unternehmen, in den anderen ­Fallkommunen liegt er zwischen 14 % (Essen) und 70 % (Mainz). Die Stadt Kiel, die 1999 ihr kommunales Wohnungsunternehmen aus haushalts- und wohnungspolitischen Gründen verkauft hat, verfolgt die Strategie, mit neuen Partnern, wie kleinen Genossenschaften oder regionalen mittelständischen Privatunternehmen, neue Bindungen zu schaffen.

Doch auch über die bei privaten Wohnungsanbietern gebundenen Wohnungen verfügen die Kommunen über Einflussmöglichkeiten. Die Zusammenarbeit mit diesen privaten Anbietern wird zukünftig noch an Bedeutung gewinnen, denn auslaufende Bindungen werden nur teilweise durch das Engagement der kommunalen Wohnungsunternehmen kompensiert werden können. Vor dem Hintergrund der in den Fallstudien bestätigten, sehr positiven Beurteilung der Zusammenarbeit mit den kommunalen Wohnungsunternehmen liegt hier eine wichtige Herausforderung für die Kommunen im Bereich der sozialen Wohnraumversorgung.

Rolle der kommunalen Wohnungsunternehmen für die Stadt- und Quartiersentwicklung

Neben der sozialen Wohnraumversorgung ist die Stadt- und Quartiersentwicklung das zweite große Handlungsfeld, in dem die Kommunen von ihren Wohnungsunternehmen einen Beitrag zur Erreichung städtischer Ziele erwarten.

Kommunale Wohnungsunternehmen sind am häufigsten in Wohnsiedlungen der 1960er, 1970er und 1980er Jahre aktiv, in denen sich ihre Wohnungsbestände konzentrieren. Hierbei handelt es sich häufig um Großwohnsiedlungen. Sie weisen mehrheitlich städtebauliche Defizite auf und müssen auf veränderte Nachfragentwicklungen reagieren. Zudem häufen sich dort  soziale Probleme. Zahlreiche dieser Quartiere nehmen an dem Bund-Länder-Programm „Soziale Stadt“ teil. Die kommunalen Wohnungsunternehmen unterstützen die Stabilisierung der Quartiere durch Investitionen in ihre eigenen Bestände und auch in das Wohnumfeld. Auch in Kiel liegen große Teile des ehemals kommunalen und nun privaten Wohnungsunternehmens KWG in Wohngebieten der „Sozialen Stadt“. Obwohl die vertraglichen Verpflichtungen zur Unterstützung dieser Projekte inzwischen ausgelaufen sind, engagiert sich das privatisierte Unternehmen dort weiter.

Neben der Aufwertung von Wohnquartieren bildet der Stadtumbau in zahlreichen Kommunen in Ost und auch in West eine wichtige kommunale Aufgabe. In diesem Kontext leisten die kommunalen Wohnungsunternehmen einen wertvollen Beitrag zum Rückbau von nicht mehr benötigtem Wohnraum. Sie sind eher als andere Unternehmen bereit Wohnungen abzureißen, auch wenn sich dies betriebswirtschaftlich nicht rechnet, eine Reduzierung des Wohnangebotes je­­doch aus übergeordneten Gründen der Quartiers- und Stadtentwicklung notwendig erscheint. Darüber hinaus investieren kommunale Wohnungsunternehmen in Großstädten in die Entwicklung neuer Stadtquartiere. Auch bei der Erneuerung von innerstädtischen Altbauquartieren wirkten sie mehrfach aktiv mit durch Investitionen in eigene Liegenschaften, als Sanierungsträger oder als Investoren in innerstädtische Objekte von herausgehobener Bedeutung. Im Gegensatz dazu engagiert sich das privatisierte Wohnungsunternehmen KWG in Kiel bei Leuchtturmprojekten der Stadt nicht mehr. Insgesamt halten die Kommunen die Kooperation mit kommunalen Wohnungsunternehmen für einfacher handhabbar als mit anderen Eigentümern.

Fazit

Trotz zahlreicher Verkäufe kommunaler Wohnungen verfügt eine sehr große Mehrheit der Kommunen weiterhin über kommunale Wohnungsbestände. Insbesondere die Kom­­munen mit einem nennenswerten Um­­fang an kommunalem Wohnraum schätzen deren Bedeutung als sehr groß oder groß ein. Ihnen wird eine hohe Bedeutung insbesondere für die soziale Wohnraumversorgung sowie die Quartiers- und Stadtentwicklung beigemessen. Viele Kommunen sind der Auffassung, dass diese Aufgabenbereiche in der Zukunft wichtiger werden. Deshalb wollen die meisten Kommunen auch weiterhin kommunalen Wohnraum erhalten. Dies bedeutet allerdings nicht, dass nicht auch in Zukunft Verkäufe zur  Portfoliobereinigung oder zur Generierung von Finanzmitteln für Investitionen in verbleibende Bestände oder in Neubauprojekte vorgenommen werden.